La presencia de un volumen elevado de
desahucios judiciales de hogares de sus viviendas habituales ha supuesto un
problema adicional a los que tradicionalmente debe de responder la política de
vivienda. En este trabajo se repasa la problemática global de dicha política y
se resumen los componentes más relevantes de la misma en España.
1. La
política de vivienda. Nuevos y viejos problemas
Desde la segunda mitad de 2013 la actividad
productiva y el empleo han iniciado una recuperación moderada en España, que ha tomado más vigor en 2015.
El final de la recesión no implica que se hayan superado las negativas
consecuencias de la pasada crisis
económica. El número de empleos existente en el tercer trimestre de 2015, 18,1 millones
según la EPA, es inferior en un 12,6% al nivel
máximo alcanzado en el primer trimestre de 2008.Hay 2,6 millones de
empleos menos que en el momento más elevado de la fase de expansión previa a la recesión de 2008-2013
La fuerte caída
del empleo posterior a 2007 explica que la creación de puestos de trabajo haya sido
el objetivo principal de la política económica después de 2008. La política de
vivienda tradicional, cuyo objetivo es
el de facilitar el acceso a la vivienda a los hogares con menos recursos, ha perdido protagonismo en este periodo de
tiempo. Pero la cuestión de la difícil
accesibilidad a la vivienda
reaparecerá en cuanto se consolide la
recuperación.
Una nueva
circunstancia derivada de la crisis ha aumentado los problemas de la política
de vivienda. Desde 2008 han
crecido las ejecuciones hipotecarias y los desahucios de hogares de sus
viviendas habituales, consecuencias de los impagos de préstamos hipotecarios. La tasa
de morosidad de los créditos a comprador de vivienda (compra y rehabilitación) se elevó desde el 0,43% de diciembre de 2006
hasta el 6,3% en marzo de 2014, descendiendo hasta el 5,93% en junio de 2015.
El saldo vivo de los créditos para compra de
vivienda morosos ascendía a 29.606 millones de euros a 30.6.2015. Dicha cifra supone
un volumen susceptible de provocar abundantes conflictos adicionales derivados de posibles nuevos desahucios.
En España,
entre 2008 y 2014 se presentaron en los juzgados unos 579.000 procedimientos de ejecución
hipotecaria y se recibieron 379.000 lanzamientos. Según el Banco de
España, en el periodo 2012-2014 se entregó una media anual de 36.700 viviendas habituales, de las que la
mitad fueron voluntarias y el resto correspondió a entregas judiciales.
Aplicando proporciones, resulta un total
de 203.800 viviendas entregadas entre 2008 y 2014. Las estadísticas del Poder Judicial indican que
existe, además, un volumen importante de lanzamientos provocados por el impago
del alquiler, una media anual de 37.000 en 2013-2014.
Las abundantes expulsiones
de hogares de su vivienda habitual han
evidenciado la dureza del procedimiento
de ejecución hipotecario español. Dicho procedimiento provoca que el deudor
pierde la vivienda y continúa endeudado con el banco. Esta deuda la componen los intereses de demora y el sumando adicional
derivado del hecho de que el valor de la
vivienda se pueda reducir hasta el 50%
del precio de compra, si en el
momento de la subasta no hay oferentes. Además,
la entidad prestamista puede embargar buena parte del salario del deudor.
Desde 2015 se
vienen produciendo aumentos significativos
de los precios de la vivienda en
la nueva etapa de expansión. Junto a los
bajos niveles salariales de los nuevos empleos, lo anterior anticipa que se va
a endurecer el acceso a la vivienda. Un hogar no debe destinar al pago de la
vivienda más de la tercera parte de sus ingresos. En julio de 2015 el alquiler
medio de una vivienda en España, según Fotocasa, era de 7,10 euros por metro
cuadrado y mes. Para una familia cuyos ingresos equivaliesen al salario medio,
estimado por el INE en unos 1.831,7 euros/mes en el primer trimestre de 2015,
el esfuerzo de acceso a una vivienda de 90 m2 alquilada sería del 34,9% de los
ingresos.
Los actuales precios de los alquileres en
España implican que si un mileurista
pretende acceder a una vivienda la superficie de la misma deberá ser inferior a
los 50 m2 si va a destinar al pago del
alquiler la tercera parte de los ingresos. La consecución de un crédito bancario
para compra de una vivienda no resulta posible para los hogares de nueva
creación. El alquiler se ha convertido así
en la única vía para acceder a una vivienda para un amplio conjunto de
hogares. Ello se advierte en indicadores como la Encuesta Continua de Hogares
del INE, según la cual en 2014 la proporción de hogares que vivía de
alquiler era del 16,6%, proporción más
próxima a los niveles propios de los
países de Europa Occidental.
La política de
vivienda tradicional, la que pretende ayudar a
hogares de rentas reducidas a
acceder a una vivienda con un esfuerzo razonable, volverá a ser necesaria en la
nueva etapa que se inicia. El importante volumen de desahucios y de lanzamientos adicionales de
las viviendas habituales provocado por la crisis y la morosidad implican, pues,
nuevas tareas para dicha política.
Frente a dicha
situación, en la práctica no hay en España política estatal de vivienda en 2015. No hay objetivos cuantitativos anuales
ni mecanismos de seguimiento en el conjunto de normas comprendidas en el Plan
2013-16, regulado por el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, del Ministerio de Fomento. En la presentación del oscuro Plan citado se
aludió a un total de 200.000 ayudas al
alquiler y a 50.000 viviendas rehabilitadas. No se han divulgado objetivos
desagregados para cada autonomía. El gobierno ha firmado convenios en 2014 con
las comunidades autónomas para subvencionar, de forma genérica, las actuaciones recogidas en el Plan en el
periodo de vigencia del mismo. Han transcurrido tres años del periodo de duración previsto y no se conocen los resultados.
2. Rasgos
destacados de la regulación de los mercados de vivienda e hipotecario en España
La
política de vivienda está integrada por un
amplio conjunto de normativas, que responden a diferentes objetivos y se aplican por parte
de distintas administraciones. En la Unión Europea, el último ciclo de
la vivienda tuvo consecuencias
diferentes en los estados miembros, reflejo
de las distintas estructuras
institucionales que inciden sobre el mercado de vivienda[2]. Las áreas por las que la regulación afecta al
comportamiento del mercado de vivienda son las correspondientes a la
fiscalidad, a la regulación financiera
macroprudencial, a la normativa sobre suelo y a la regulación de los alquileres.
En cuanto a la fiscalidad,
en la Unión Europea han predominado los
incentivos al acceso a la vivienda en propiedad, corregidos a la baja después
de 2008. En España, ha desaparecido la
diferencia tradicional de tratamiento
fiscal existente entre la propiedad y el alquiler. Un IVA (estatal) que grava
las ventas de nuevas viviendas con un tipo del 10%, el impuesto de
transmisiones patrimoniales, que fiscaliza la venta de viviendas de segunda
mano y cuyo tipo impositivo varía en cada
comunidad autónoma, un Impuesto sobre Bienes
Inmuebles (local) cuya base imponible procede de unos valores catastrales que
se actualizan con retraso, son las piezas más destacadas del marco fiscal.
La regulación macroprudencial pretende
aumentar la capacidad de los bancos para hacer frente a situaciones de crisis.
En España el plazo medio de los préstamos para compra de vivienda se sitúa en
torno a los 25 años y predominan los préstamos a interés variable. La relación
préstamo/valor (LTV) está situada en el 80%, aunque hay cierta flexibilidad en
el uso de este instrumento. No se ha empleado la restricción de obligar a los
prestamistas a que la cuota a pagar no supere un determinado nivel de ingresos
de los prestatarios.
La normativa sobre suelo está muy descentralizada
en España (hay 17 leyes de suelo) y es limitado el papel estatal en este
terreno. La iniciativa urbanística descansa, por lo general, en los
ayuntamientos, que establecen Planes de Ordenación Urbana. Corresponde a las
autonomías la aprobación definitiva de dichos planes. El control autonómico es
más de legalidad que de contenido. La actuación de los ayuntamientos favorece la
maximización de ingresos derivados del planeamiento, es proclive a un urbanismo
difuso y no facilita la diversificación del modelo productivo.
La normativa sobre alquileres incide sobre
la forma de tenencia de la vivienda. En España ha destacado mucho tiempo la
baja presencia del alquiler. Los últimos cambios normativos han fortalecido el
papel del propietario, que puede fijar el nivel del alquiler con toda libertad
y que solo está obligado a efectuar dos
prórrogas de contrato. La mayor presencia del alquiler en España tiene que ver
con las duras condiciones de los nuevos contratos de trabajo.
Las viviendas
de protección oficial (VPO) han reducido su presencia tras la restricción crediticia asociada con la
crisis. El sistema tiene un elevado componente de política de fomento de la
construcción residencial y suele favorecer
a hogares que pueden acceder a una vivienda en el mercado. Para ser útil a una
política social de vivienda el sistema requiere de una actualización
radical, tarea que el gobierno de España debería de acometer.
En materia de desahucios, las reformas de
2011-2015 no han sido ambiciosas. Las suspensiones temporales de los lanzamientos para hogares vulnerables
tienen un ámbito limitado y suponen solo un paliativo. Son tímidas las limitaciones introducidas para
los intereses de demora. Se impide al
deudor optar entre un procedimiento judicial o extrajudicial. No se estimula la
mediación entre deudor y la entidad. El Código de Buenas Prácticas debería de
ser obligatorio para la banca.
La última novedad, el Real Decreto-Ley 1/2015,
de 27 de febrero, “de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga
financiera y otras medidas de orden social “ (BOE de 28.2.2015) pretende, según
la Exposición de Motivos, “que una persona física, a pesar de un fracaso
económico empresarial o personal, tenga la posibilidad de encarrilar nuevamente
su vida e incluso de arriesgarse a nuevas iniciativas, sin tener que arrastrar
indefinidamente una losa de deuda que nunca podrá satisfacer”
.
La norma citada se inspira en el modelo
germánico, amplia el acceso a la dación en pago, pero no establece un sistema
universal para tratar la cuestión de la insolvencia particular en España, pues
se basa en la “responsabilidad moral de la persona que contrae la deuda. La
posible dación en pago y remisión de deuda está vinculada a una serie de
“condicionantes” y “requisitos” que el legislador considera “merecedores” para
negociar una reestructuración de deuda. La nueva normativa, deja, pues, un
amplio margen para la persistencia de un volumen elevado de nuevos desahucios,
lo que plantea importantes retos a la
política de vivienda.
Una versión de este artículo se publicó
en la revista mensual “Temas para el debate”, de noviembre de 2015
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